3月12日，十四屆全國人大四次會(huì)議表決通過《中華人民共和國生態(tài)環(huán)境法典》（以下簡稱生態(tài)環(huán)境法典）。生態(tài)保護(hù)編是整部法典的核心創(chuàng)新板塊之一，它最大的突破在于徹底改變了以往“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的碎片化治理模式，轉(zhuǎn)而采用系統(tǒng)性、整體性的治理思維。生態(tài)環(huán)境法典實(shí)施后，對(duì)未來的生態(tài)保護(hù)工作將產(chǎn)生哪些積極影響？中國環(huán)境報(bào)記者近日采訪了北京林業(yè)大學(xué)生態(tài)文明研究院副院長、生態(tài)法研究中心主任楊朝霞。

選取要旨要?jiǎng)t“入典”

中國環(huán)境報(bào)：分析生態(tài)保護(hù)編從草案到二審稿、三審稿的變化，生態(tài)環(huán)境法典采取何種方式進(jìn)行整合以實(shí)現(xiàn)科學(xué)統(tǒng)一？

楊朝霞：生態(tài)保護(hù)編作為生態(tài)環(huán)境法典的核心，其制度設(shè)計(jì)直接關(guān)乎生態(tài)環(huán)境法典的整體質(zhì)量與未來效能。從立法進(jìn)程看，一審稿奠定了基本框架和主要制度。二審稿實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵突破，全面貫徹“山水林田湖草沙”生命共同體理念，第672條確立“自然恢復(fù)為主、自然恢復(fù)與人工修復(fù)相結(jié)合”原則，并在863條將“季節(jié)性差別管控”從國家公園擴(kuò)展至自然保護(hù)區(qū)。在民生關(guān)切上，二審稿第687條在城鄉(xiāng)綠化目標(biāo)中寫入“健康、安全、宜居”，精準(zhǔn)回應(yīng)公眾對(duì)生活環(huán)境質(zhì)量的新需求。

三審稿在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步深化：針對(duì)自然恢復(fù)原則，第691條提出“四宜”原則（宜林則林、宜草則草、宜沙則沙、宜荒則荒），引導(dǎo)生態(tài)修復(fù)回歸科學(xué)規(guī)律；第828條直面“人獸沖突”痛點(diǎn)，引入緊急避險(xiǎn)條款；第791條要求在核定草原載畜量時(shí)兼顧野生動(dòng)物需求，將事后補(bǔ)償前移為事前預(yù)防。此外，三審稿第859條在自然保護(hù)地中增加“合理確定數(shù)量和規(guī)模”的約束性規(guī)定；第693條將生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制細(xì)化為調(diào)查監(jiān)測(cè)、確權(quán)登記、價(jià)值評(píng)價(jià)等具體制度。

為實(shí)現(xiàn)這些法律規(guī)范的統(tǒng)一，生態(tài)環(huán)境法典采取“適度法典化”模式，以“生態(tài)保護(hù)目標(biāo)”與“成熟基本規(guī)范”為標(biāo)準(zhǔn)，從現(xiàn)行單行立法中擇取“要旨要?jiǎng)t”入典，按照“生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)（森林、草原等）—自然資源利用的生態(tài)規(guī)制（土、礦、水、漁等）—生態(tài)要素保護(hù)（野生動(dòng)植物）—生態(tài)空間地理單元保護(hù)（自然保護(hù)地、長江流域等）—生態(tài)退化防控（水土保持、防沙治沙）”的內(nèi)在邏輯，進(jìn)行章節(jié)結(jié)構(gòu)的設(shè)置。在此基礎(chǔ)上，法典通過總則編“提取公因式”與分編“一般規(guī)定”的縱向協(xié)同、與污染防治編及綠色低碳發(fā)展編的橫向協(xié)調(diào)，貫徹生態(tài)系統(tǒng)治理與生態(tài)保護(hù)優(yōu)先原則，將政策語言轉(zhuǎn)化為可操作的法律規(guī)范，實(shí)現(xiàn)從分散應(yīng)對(duì)向系統(tǒng)治理的根本轉(zhuǎn)變。

中國環(huán)境報(bào)：生態(tài)環(huán)境法典生態(tài)保護(hù)編新增了對(duì)“江河湖泊”和“荒漠”生態(tài)系統(tǒng)的專門規(guī)定，同時(shí)對(duì)海洋生態(tài)保護(hù)作進(jìn)一步規(guī)定，此舉體現(xiàn)了法典編纂的哪些理念？

楊朝霞：生態(tài)環(huán)境法典生態(tài)保護(hù)編新增對(duì)“江河湖泊”“荒漠”生態(tài)系統(tǒng)的專門規(guī)定，并強(qiáng)化海洋生態(tài)保護(hù)，標(biāo)志著我國生態(tài)環(huán)境立法從“分散應(yīng)對(duì)”向“系統(tǒng)治理”的根本性轉(zhuǎn)變，具體彰顯了以下編纂理念：

其一，堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，推進(jìn)全域整體保護(hù)。法典摒棄單一要素的碎片化立法，將江河湖泊、荒漠與森林、草原、海洋并列，特別是將江河湖泊從濕地生態(tài)系統(tǒng)中獨(dú)立出來，將荒漠作為獨(dú)立生態(tài)系統(tǒng)單列，實(shí)現(xiàn)從重點(diǎn)區(qū)域、單一要素保護(hù)向覆蓋陸地、水域、海洋的全類型代表性生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)跨越，是對(duì)“山水林田湖草沙”生命共同體理念的法治化落實(shí)。

其二，注重補(bǔ)白完善，提升生態(tài)完整性。針對(duì)以往法律對(duì)水域保護(hù)“重水環(huán)境、水資源，輕水生態(tài)”和水生態(tài)保護(hù)“重濕地，輕水體（生態(tài)流量），輕岸線”等問題，將江河湖泊作為獨(dú)立生態(tài)系統(tǒng)單列出來進(jìn)行專門保護(hù)，有助于統(tǒng)籌水資源、水環(huán)境、水生態(tài)治理，強(qiáng)化對(duì)江河湖泊生態(tài)用水的保障（特別是枯水期和魚類產(chǎn)卵期生態(tài)流量）?；哪鳛楠?dú)立生態(tài)系統(tǒng)類型入典，彌補(bǔ)了對(duì)沙漠、礫漠、巖漠等原生荒漠防風(fēng)固沙、調(diào)節(jié)氣候、調(diào)控水文、保育土壤、維護(hù)生物多樣性等生態(tài)價(jià)值認(rèn)知的不足，確保生態(tài)系統(tǒng)多樣性、穩(wěn)定性、持續(xù)性得到全面維護(hù)。

其三，尊重科學(xué)原理，推進(jìn)精準(zhǔn)施策。法典將荒漠生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與“生態(tài)退化的預(yù)防和治理”章中的防沙治沙分別規(guī)定，前者維護(hù)荒漠原真性與生態(tài)功能（保存量），后者治理人為沙化問題（修病量），體現(xiàn)了分類施策、區(qū)別保護(hù)的精準(zhǔn)治理思路。

其四，強(qiáng)化陸海統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)治理躍升。法典確立陸海統(tǒng)籌、保護(hù)優(yōu)先、永續(xù)利用等原則，將海洋、海島生態(tài)系統(tǒng)單列出來進(jìn)行專門保護(hù)，實(shí)現(xiàn)了從單一要素保護(hù)向海域、海島、海岸帶系統(tǒng)保護(hù)的躍升，并通過引致性規(guī)范妥善處理與《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》《海域使用管理法》《海島保護(hù)法》等單行法的關(guān)系，彰顯了“適度法典化”模式下系統(tǒng)整合、集成升華的立法智慧。

確立“生命權(quán)優(yōu)先”原則

中國環(huán)境報(bào)：隨著生態(tài)環(huán)境改善，野生動(dòng)物種群恢復(fù)，人與野生動(dòng)物的沖突日益增多。生態(tài)環(huán)境法典確立“生命權(quán)優(yōu)先”原則，在之前相關(guān)單行法中有如此規(guī)定嗎？它的現(xiàn)實(shí)意義是什么？

楊朝霞：近年來，隨著野生動(dòng)物種群恢復(fù)，人象沖突、野豬致害、虎熊進(jìn)村等沖突頻發(fā)。法典第828條第3款確立的“生命權(quán)優(yōu)先”原則，其實(shí)在相關(guān)單行法中已有規(guī)定，如2022年修訂的《中華人民共和國野生動(dòng)物保護(hù)法》第19條第3款就明確規(guī)定“在野生動(dòng)物危及人身安全的緊急情況下，采取措施造成野生動(dòng)物損害的，依法不承擔(dān)法律責(zé)任”。法典第828條第3款是對(duì)《中華人民共和國野生動(dòng)物保護(hù)法》第19條第3款的平移，與《中華人民共和國刑法》緊急避險(xiǎn)規(guī)定相銜接，司法實(shí)踐中亦有野豬傷人遭反殺被認(rèn)定為緊急避險(xiǎn)的案例。

法典確認(rèn)該原則的意義在于：一是消除公眾自衛(wèi)的法律顧慮；二是推動(dòng)治理模式從“損害補(bǔ)償”向“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防”升級(jí)，通過核定草原載畜量時(shí)兼顧野生動(dòng)物需求等措施，將事后補(bǔ)償前移為事前預(yù)防；三是促進(jìn)保障機(jī)制從“單一政府補(bǔ)償”向“多元機(jī)制協(xié)同”完善，形成“緊急避險(xiǎn)、政府補(bǔ)償、保險(xiǎn)理賠、社會(huì)救助”的制度鏈條。這一設(shè)計(jì)既彰顯了“生命至上”的法治溫度，也為實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生提供了制度支撐。

中國環(huán)境報(bào)：生態(tài)保護(hù)編對(duì)自然保護(hù)地體系有何創(chuàng)新之處？

楊朝霞：生態(tài)環(huán)境法典第43條規(guī)定“國家建設(shè)以國家公園為主體、以自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)、以各類自然公園為補(bǔ)充的自然保護(hù)地體系”，生態(tài)保護(hù)編對(duì)“以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系”進(jìn)行了系統(tǒng)性、整合性的制度構(gòu)建，實(shí)現(xiàn)了從政策引導(dǎo)向科學(xué)治理的重大創(chuàng)新。

第一，體系構(gòu)成的創(chuàng)新。法典第680條明確規(guī)定“國家建立健全以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系”，第859條將自然保護(hù)地體系細(xì)分為國家公園、自然保護(hù)區(qū)和自然公園三類，并清晰界定了各自的功能定位，即國家公園保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)最重要、自然景觀最獨(dú)特、自然遺產(chǎn)最精華、生物多樣性最富集的區(qū)域；自然保護(hù)區(qū)對(duì)典型生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動(dòng)植物物種天然集中分布區(qū)、有特殊意義的自然遺跡等保護(hù)對(duì)象所在區(qū)域予以特殊保護(hù)；自然公園則對(duì)具有生態(tài)、觀賞、文化和科學(xué)等價(jià)值的生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀所在區(qū)域劃出一定面積，實(shí)施長期保護(hù)、可持續(xù)利用。這一規(guī)定與《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》形成有序銜接，將政策話語轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范，提升了制度剛性。

第二，設(shè)立條件的創(chuàng)新。法典第859條強(qiáng)調(diào)“國家科學(xué)規(guī)劃自然保護(hù)地總體布局，嚴(yán)格自然保護(hù)地設(shè)立條件，合理確定自然保護(hù)地?cái)?shù)量和規(guī)模”，這一做法在于將過去追求數(shù)量擴(kuò)張的慣性思維扭轉(zhuǎn)為尊重生態(tài)承載力與實(shí)際保護(hù)需求的理性態(tài)度，從源頭上確保了保護(hù)地體系的科學(xué)性與有效性，避免“為設(shè)而設(shè)”。

第三，管理原則的創(chuàng)新。法典第680條、第854條、第868條等確立了“統(tǒng)一設(shè)置、分級(jí)管理、差別管控（分區(qū)管控、分季節(jié)管控）”“統(tǒng)一監(jiān)管、分工負(fù)責(zé)”的核心管理原則，創(chuàng)設(shè)“核心保護(hù)區(qū)＋一般控制區(qū)”分區(qū)管控體系。核心保護(hù)區(qū)嚴(yán)格限制人為干預(yù)，一般控制區(qū)（自然公園全部按一般控制區(qū)管理）在保護(hù)前提下適度開放與保護(hù)目標(biāo)一致的生態(tài)服務(wù)功能，實(shí)現(xiàn)保護(hù)與利用的動(dòng)態(tài)平衡。這既契合生態(tài)系統(tǒng)整體性保護(hù)需求，也繼承了我國自然保護(hù)地體系建設(shè)的實(shí)踐成果。

第四，保護(hù)措施的創(chuàng)新。生態(tài)環(huán)境法典強(qiáng)化對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的整體性保護(hù)，將“山水林田湖草沙一體化保護(hù)”原則納入總則，并在生態(tài)保護(hù)編中細(xì)化高原、荒漠、巖溶地區(qū)等特殊生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)；要求編制國家自然保護(hù)地發(fā)展規(guī)劃，并建立生態(tài)廊道制度。這標(biāo)志著保護(hù)理念從點(diǎn)的保護(hù)升級(jí)為點(diǎn)、線、面結(jié)合的網(wǎng)絡(luò)化保護(hù)，有助于應(yīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境碎片化困境并增強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)韌性，是落實(shí)生態(tài)系統(tǒng)整體保護(hù)的重要制度設(shè)計(jì)。

第五，協(xié)同機(jī)制的創(chuàng)新。法典明確了統(tǒng)一管理、分工負(fù)責(zé)的監(jiān)管體制，并對(duì)分部門協(xié)作、跨區(qū)域協(xié)調(diào)。同時(shí)，引入公眾參與和監(jiān)督機(jī)制，并規(guī)定建立社區(qū)協(xié)同保護(hù)制度，兼顧生態(tài)保護(hù)與民生改善。這些規(guī)定旨在解決長期存在的管理職責(zé)交叉、保護(hù)與發(fā)展矛盾等問題，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格保護(hù)與合理利用的平衡。

此外，法典在處理與其他單行法的關(guān)系時(shí)，采取了原則性指引與具體規(guī)范相結(jié)合的立法技術(shù)，為單行法留下了發(fā)展和適用空間，形成了“法典統(tǒng)領(lǐng)＋單行法細(xì)化”的法律體系。如第681條規(guī)定“自然公園按一般控制區(qū)管理，法律法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定管理”。

將生態(tài)修復(fù)的重要性推向新高度

中國環(huán)境報(bào)：生態(tài)環(huán)境法典不僅關(guān)注靜態(tài)的生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)，還動(dòng)態(tài)地涵蓋了從物種到修復(fù)的全過程。進(jìn)一步完善生態(tài)修復(fù)的相關(guān)規(guī)定，將生態(tài)修復(fù)的重要性推向新高度，對(duì)未來的生態(tài)保護(hù)工作有哪些積極影響？

答：生態(tài)環(huán)境法典把生態(tài)修復(fù)從末端治理手段提升為源頭保護(hù)和全過程修復(fù)治理相結(jié)合的生態(tài)保護(hù)核心制度，將對(duì)未來生態(tài)保護(hù)工作形成全方位、深層次的積極影響。

一是確立科學(xué)修復(fù)的根本原則，指引實(shí)踐方向。法典第35條明確“自然恢復(fù)為主，自然恢復(fù)與人工修復(fù)相結(jié)合”的原則，第691條確立“宜林則林、宜草則草、宜沙則沙、宜荒則荒”的“四宜原則”等規(guī)定，有益于從法律層面糾正過去重人工修復(fù)輕自然恢復(fù)、“一刀切”造林的誤區(qū)，為正在全國推進(jìn)的山水林田湖草沙一體化保護(hù)和修復(fù)等重大工程提供了法律層面的原則指引和法治框架，確保生態(tài)修復(fù)的科學(xué)性和系統(tǒng)性。

二是構(gòu)建全流程生態(tài)修復(fù)制度，強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)。法典將生態(tài)修復(fù)管理貫穿預(yù)防、管控、評(píng)估、管護(hù)等全過程，覆蓋編制生態(tài)修復(fù)規(guī)劃、修復(fù)監(jiān)測(cè)監(jiān)督、竣工驗(yàn)收評(píng)估、項(xiàng)目后期管護(hù)等環(huán)節(jié)。新增生態(tài)修復(fù)監(jiān)測(cè)、監(jiān)督、驗(yàn)收、管護(hù)等制度，建立修復(fù)目標(biāo)責(zé)任制與考核機(jī)制，明確政府、企業(yè)、社會(huì)主體的修復(fù)義務(wù)與法律責(zé)任，有利于改變以往重修復(fù)輕監(jiān)管、重投入輕效果的狀況。

三是拓寬修復(fù)范圍與方式，補(bǔ)齊生態(tài)短板。修復(fù)對(duì)象從森林、草原、濕地等傳統(tǒng)領(lǐng)域，擴(kuò)展至荒漠、河湖、海洋等生態(tài)系統(tǒng)和青藏高原、“三北”工程區(qū)等生態(tài)脆弱與關(guān)鍵區(qū)域，實(shí)現(xiàn)生態(tài)修復(fù)的全域覆蓋。在修復(fù)方式上，法典推動(dòng)生態(tài)修復(fù)與司法實(shí)踐深度融合，認(rèn)購碳匯等替代性修復(fù)方式的創(chuàng)新將生態(tài)修復(fù)義務(wù)轉(zhuǎn)化為可量化、可執(zhí)行的法律責(zé)任，有助于“誰破壞誰修復(fù)”原則從條款落地為具體行動(dòng)，強(qiáng)化修復(fù)義務(wù)的剛性約束。

四是激活多元共治機(jī)制，凝聚保護(hù)合力。生態(tài)環(huán)境法典明確政府主導(dǎo)、企業(yè)參與、公眾監(jiān)督的修復(fù)制度，完善生態(tài)修復(fù)資金保障、生態(tài)補(bǔ)償與市場(chǎng)化機(jī)制，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與。同時(shí)，將生態(tài)修復(fù)成效與區(qū)域發(fā)展、政府兜底責(zé)任、政績考核掛鉤，有利于推動(dòng)地方政府從被動(dòng)治理轉(zhuǎn)向主動(dòng)保護(hù)，形成全社會(huì)協(xié)同推進(jìn)生態(tài)修復(fù)的長效機(jī)制。

五是提升法治保障效能，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)治理。生態(tài)修復(fù)規(guī)則的法典化整合，有助于消除單行法間的沖突與齟齬，為行政執(zhí)法、司法裁判提供統(tǒng)一規(guī)范，并提升環(huán)境公益訴訟、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的可操作性，為受損生態(tài)系統(tǒng)的司法救濟(jì)與修復(fù)提供堅(jiān)實(shí)法律依據(jù)。