十四屆全國人大四次會議日前聽取了全國人大常委會副委員長李鴻忠作的《中華人民共和國生態(tài)環(huán)境法典（草案）》的說明。3月8日，舉行代表小組會議，審議生態(tài)環(huán)境法典草案（以下簡稱法典草案）。

作為我國第二部以“法典”命名的法律，為何選擇在“十五五”開局之年推動出臺？編纂過程中如何解決現(xiàn)行30余部法律“碎片化”的積弊？回應(yīng)了哪些群眾關(guān)心的生態(tài)環(huán)境問題？

近日，參與了編纂相關(guān)工作的武漢大學(xué)環(huán)境法研究所所長秦天寶接受了中國環(huán)境報記者專訪。

中國環(huán)境報：我國目前現(xiàn)行有效的生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域法律有30多部，為何還要編纂生態(tài)環(huán)境法典，考慮在“十五五”開局之年出臺有何意義？

秦天寶：經(jīng)過數(shù)十年的努力，我國生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域已建立起較為完備的制度體系，為編纂生態(tài)環(huán)境法典奠定了堅實的實踐基礎(chǔ)。

編纂法典，不是簡單的法律匯編，而是一場系統(tǒng)性的法治升級。它是對現(xiàn)有制度規(guī)范的編訂纂修、集成升華，旨在增強法律體系的系統(tǒng)性、整體性與協(xié)同性，讓法律從“零散的珍珠”變成“精美的項鏈”。

從“法律體系”邁向“法典體系”，核心在于解決立法碎片化的問題。過去采用的是“成熟一個制定一個”的分散立法模式，雖然靈活，但也不可避免地帶來了法律之間的重復(fù)、交叉甚至沖突，增加了執(zhí)法和守法的成本。

選擇在“十五五”開局之年推動出臺，彰顯了立足長遠、把握關(guān)鍵的戰(zhàn)略布局。“十五五”是美麗中國建設(shè)從“取得重大進展”邁向“基本實現(xiàn)”目標的關(guān)鍵時期，也是經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的攻堅期。法典草案的出臺，不僅能統(tǒng)攬全局，為“十五五”規(guī)劃綱要提出的綠色低碳發(fā)展目標提供最嚴密的法治保障，更能以法典的權(quán)威性穩(wěn)定社會預(yù)期，確保生態(tài)文明建設(shè)在法治軌道上行穩(wěn)致遠。

中國環(huán)境報：為什么采取適度法典化的方式進行編纂？

秦天寶：采用“適度法典化”模式，是基于我國國情和立法規(guī)律作出的科學(xué)決策，體現(xiàn)了實事求是的立法智慧。

生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域涉及面極廣，既包括污染防治，也涵蓋資源保護、生態(tài)平衡，更事關(guān)綠色低碳發(fā)展。如果追求“完美主義”的絕對完整，將所有相關(guān)法律無一例外全部納入，不僅體量過于龐大，還可能打破現(xiàn)有資源、能源等領(lǐng)域單行法已形成的穩(wěn)定格局。

因此，“適度法典化”采取了分類處理的靈活策略，主要體現(xiàn)在三個方面。一是將環(huán)境保護法等10部核心法律經(jīng)編訂纂修后全部納入，這些法律在法典出臺后不再保留；二是對于長江保護法、黃河保護法等流域法以及森林、草原等資源類法律，擇其要旨要則納入法典，但保留單行法以維持其針對性和穩(wěn)定性；三是對于碳達峰碳中和等新興且尚未定型的事項，作出原則性規(guī)定以引領(lǐng)未來。

這種模式既實現(xiàn)了環(huán)境法體系的“基干”部分高度統(tǒng)一，又保留了“血肉”部分的專業(yè)性與靈活性，形成了“法典+單行法”雙法源格局，非常契合當前深化推進生態(tài)文明體制改革的現(xiàn)實需要。

中國環(huán)境報：法典草案整合了現(xiàn)有的法律法規(guī)，在編纂過程中如何解決條款重復(fù)、銜接不暢等問題？

秦天寶：這是一個技術(shù)性極強的工作。法典草案主要依靠體系化思維和精細化的立法技術(shù)來解決這些積弊。

第一，確立“總則”統(tǒng)攝地位。法典草案設(shè)置了統(tǒng)領(lǐng)性的總則編，規(guī)定生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的基礎(chǔ)原則和普遍性制度。這就好比給整個法典安裝了一個“中央處理器”，各分編必須在總則的統(tǒng)攝下運行，從根本上避免了此前單行法“政出多門”導(dǎo)致的法意沖突。

第二，整合共性制度，消除重復(fù)。以污染防治編為例，法典草案將過去散見于大氣、水、土壤法等法律中的共性制度提煉出來，形成“通則”或“一般規(guī)定”，再根據(jù)不同環(huán)境要素的特點進行細化。這就避免了在每一部單行法中都重復(fù)規(guī)定“監(jiān)測規(guī)范”“應(yīng)急措施”等內(nèi)容，實現(xiàn)了條文精簡與邏輯嚴密。

第三，明確銜接機制，打通“腸梗阻”。法典草案確立了行政執(zhí)法優(yōu)先、政府索賠補償、公益訴訟兜底的制度銜接機制，有效解決了因制度設(shè)立時序不同而導(dǎo)致的裁判規(guī)則不清、類案異判問題，維護了法治的統(tǒng)一和權(quán)威。特別是在司法實踐中，解決了環(huán)境民事公益訴訟、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟等不同救濟途徑之間的適用順次問題。

中國環(huán)境報：法典草案將“綠色低碳發(fā)展”獨立成編，出于何種考慮？

秦天寶：將“綠色低碳發(fā)展”獨立成編，是全球范圍內(nèi)的首創(chuàng)之舉，這不僅僅是體例的創(chuàng)新，更是發(fā)展理念的根本性變革。

它標志著我國環(huán)境保護立法實現(xiàn)了從傳統(tǒng)“末端治理”向“源頭管控”“引領(lǐng)轉(zhuǎn)型”的重大跨越。過去，我國法律更多聚焦于“污染物排放了怎么罰、環(huán)境破壞了怎么治”，側(cè)重于事后救濟。而獨立成編的“綠色低碳發(fā)展”，則將法律的觸角延伸到了經(jīng)濟社會的前端，直接對生產(chǎn)方式和消費模式進行綠色重塑。

加快經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型是“十五五”核心任務(wù)。綠色低碳發(fā)展編通過建立健全綠色消費制度、完善廢棄物循環(huán)利用體系、明確企業(yè)綠色轉(zhuǎn)型義務(wù)等，將“雙碳”目標和綠色發(fā)展的宏觀戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化為全社會一體遵循的法律規(guī)則。它不僅告訴社會“不能做什么”，更指引社會“應(yīng)該鼓勵做什么”，為培育新質(zhì)生產(chǎn)力、推動可持續(xù)的高質(zhì)量發(fā)展提供了根本的法律驅(qū)動力。

中國環(huán)境報：法典草案回應(yīng)了當下哪些急需解決的問題？

秦天寶：法典草案既關(guān)注了宏觀戰(zhàn)略，也解決了微觀痛點。

首先是戰(zhàn)略前瞻性。法典草案對應(yīng)對氣候變化、碳達峰碳中和等新興領(lǐng)域作出了原則性、引領(lǐng)性規(guī)定，填補了這些領(lǐng)域的立法空白，為未來的制度建設(shè)和實踐探索留出了空間。

其次是直面治理難點。法典草案精準發(fā)力，回應(yīng)了當前污染防治的短板。例如，在污染防治編中，加強了對揮發(fā)性有機物（VOCs）的源頭管控，將“有機溶劑”拓展為“含揮發(fā)性有機物的原輔材料和產(chǎn)品”，并強化移動源排放監(jiān)管；針對農(nóng)業(yè)面源污染占比上升的趨勢，加強了農(nóng)業(yè)投入品管理和廢棄物處置等規(guī)定。

最后是彰顯法治文明溫度。法典草案嚴厲打擊監(jiān)測數(shù)據(jù)、環(huán)保服務(wù)等領(lǐng)域的弄虛作假行為，維護市場公平；同時優(yōu)化行政處罰，落實過罰相當原則，通過增加從重、從輕、減輕或不予處罰的適用規(guī)定，有效避免執(zhí)法實踐中“小過重罰”與“大過輕罰”并存的尷尬，為執(zhí)法機關(guān)提供了更具操作性的裁量基準。

中國環(huán)境報：法典草案對油煙、惡臭等老百姓“家門口”的問題作出了規(guī)定。請問，為何這部以“法典”命名的法律如此“接地氣”？

秦天寶：生態(tài)環(huán)境保護的初心就是為了人民。法典之所以“接地氣”，恰恰體現(xiàn)了其作為“新時代的人民法典”應(yīng)有的底色。

首先，這是由法典的根本目的決定的。法典草案總則編開宗明義，將“保障公眾健康和生態(tài)環(huán)境權(quán)益”作為立法目的。老百姓對生態(tài)環(huán)境最直觀的感受，不是抽象的總量減排數(shù)據(jù)，而是家門口的油煙是否嗆人、廣場舞的噪聲是否擾民。如果法典對這些“急難愁盼”視而不見，就背離了以人民為中心的宗旨。

其次，這是法治精細化和溫度的體現(xiàn)。過去，大型工業(yè)企業(yè)是監(jiān)管重點，但隨著生活水平的提高和污染結(jié)構(gòu)的變化，社會生活源污染占比上升，成為新的矛盾焦點。法典草案增加對秸稈焚燒的科學(xué)精準管控，細化對油煙、惡臭的規(guī)劃選址要求，加強建筑施工噪聲污染防治。這些看似細微的條款，實則是將宏大的“美麗中國”敘事，落細為可感可觸的民生溫度，讓人民群眾在每一個生活場景中都能感受到法治的公平與正義。